健全完善主审法官会议机制 提升司法裁判质量 ——最高人民法院司改办负责人答记者问

来源：人民法院报 作者：王珊珊 浏览：1098 发布时间：2018-12-25

近日，最高人民法院印发了《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》（以下简称《意见》）。为此，本报记者采访了最高人民法院司改办负责人，请其就《意见》制定背景、主要内容，以及司法实践中大家关心的相关问题作出解答。
　　问：最高人民法院制定《意见》的背景是什么？
　　答：党的十九大提出要“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。这是新时代司法体制改革的中心任务。健全完善主审法官会议机制，是完善司法责任制改革的重要配套举措，这个工作机制是为法官审理案件准确适用法律提供指导和参考、促进裁判规则及标准统一、总结审判经验、完善审判管理的重要制度，是提升司法裁判质量的重要保障。实践中，各地法院积极探索多种多样的法官会议咨询机制，形成了许多有益经验和有效做法，但也存在一些需要进一步明确和规范的问题。如参加人员范围不统一，参会人员资格设置不合理，议事范围不清晰，议事规则不规范，讨论程序不科学，会议效力不确定，成果运用不足，等等。针对这些问题，最高人民法院在深入调研和充分征求意见的基础上研究制定了《意见》，对于规范各类不同形式的法官会议机制、准确适用法律、统一裁判标准、提高审判质效、完善审判管理等具有积极促进作用。
　　问：《意见》中所称的“主审法官会议”同当前各地法院实行的专业法官会议、法官联席会议、审判长联席会议等会议形式有何异同？
　　答：多年以来，最高人民法院各审判业务部门、各巡回法庭和地方各级人民法院根据改革要求和自身特点，探索建立了不同形式的用于讨论案件法律适用或者裁量标准问题的会议咨询机制，为合议庭或者独任法官裁决案件提供咨询、参考、指导意见。虽然名称各异，有的叫“主审法官会议”，有的叫“专业法官会议”“法官联席会议”，还有的叫“审判长联席会议”等等，但实质是类似的会议工作机制。一些法院同志在讨论《意见》稿时认为，会议名称只是一个形式，目前还在试运行之中，没有必要强求绝对统一。这项制度的基本定位，就是由本院员额法官组成，为法官办案提供咨询参考意见，服务于审判监督管理。因此，《意见》采用“主审法官会议”这一称谓，与各地试点运行的“专业法官会议”“法官联席会议”并行不悖，作为“试行”的指导性意见，将在今后的工作中不断完善，更好地发挥其服务办案的制度功能。
　　问：《意见》在落实“让审理者裁判、由裁判者负责”上有何举措？
　　答：主审法官会议是人民法院的一项内部工作机制，必须以保障合议庭、独任法官等法定审判组织办案主体地位，遵循法律规定的诉讼程序规则为基本前提。因此，必须紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的总目标，突出服务法官、服务审判的制度功能，体现“有权必有责、放权不放任”的审判监督管理要求。基于上述考虑，《意见》明确了除院庭长行使审判监督管理权的“四类案件”外，应当由合议庭或者独任法官自主决定是否将案件提交主审法官会议讨论；明确了审理案件的合议庭或者独任法官独立决定是否采纳主审法官会议形成的讨论意见，并对案件最终处理结果负责；明确了主审法官会议讨论案件形成的会议记录，以及院长、庭长履行审判监督管理职责的情况应当在案卷和办案平台上全程留痕；明确了出席主审法官会议的人员均负有保守审判秘密的法律义务，等等。
　　问：《意见》突出“指导”和“试行”是出于什么考虑？
　　答：我国幅员辽阔，发展不均衡，各地各级法院承担的司法功能、面临的司法任务、所处的司法环境等方面均有较大差别。主审法官会议的设置和运行应当充分考虑不同法院的差异，除了必须统一规范的以外，各地法院应当按照《意见》提出的指导性原则，根据自身的审级职能定位、案件情况、机构设置、人员结构等实际情况，灵活采取各种有效措施，对相应工作机制作出适当细化补充规定。《意见》提出，主审法官会议工作机制既可以在审判部门内部建立，也可以跨审判部门、审判团队建立；参会人员既包括本院员额法官，也可以根据需要邀请专家学者、人大代表、政协委员等相关人员参加，等等。最高人民法院各审判业务部门、各巡回法庭和地方各级人民法院应当根据自身实际制定工作细则，灵活设置主审法官会议工作机制。
　　问：《意见》规定哪些人员可以参加主审法官会议？
　　答：关于参会人员范围，起草过程中有的同志建议，主审法官会议的组成应当相对固定，对可以被选任为会议成员的法官的具体条件进行规定，以确保发言和讨论质量。实践中，有的地方将那些全院干警公认、在一定审判领域具有专长、品行操守好、审判经验丰富的法官纳入会议成员库，召开会议时通过随机抽选或者由院庭长确定参会人员。我们认为，主审法官会议是一种较为灵活的、服务于审判的工作机制，虽然有专业把关、审判监督、业务培训和人才养成等方面的功能，但最根本的定位是议事指导，而不是决策断案。因此，在参加人员资格条件的设置上，应当始终坚持平等、开放原则，而不宜过分突出参会人员的经验、能力和身份，更不宜突出和强化院庭长行政职务。因此，《意见》第三条规定主审法官会议由本院员额法官组成，参加会议的法官地位、权责平等，专家学者、人大代表、政协委员等相关人员根据实际需要可以应邀参加讨论。
　　问：主审法官会议讨论意见的效力应当如何准确把握？
　　答：《意见》第一条和第八条明确，主审法官会议是为法官审理案件准确适用法律提供咨询参考意见的工作机制；讨论形成的意见供合议庭、独任法官审理案件时参考，没有强制效力；合议庭、独任法官对案件最终处理结果负责。起草过程中，大家对此并不持异议，但在一些具体规则的设计上存在一些分歧。对于合议庭、独任法官不采纳主审法官会议讨论形成的多数意见的，有的同志提出应当向院庭长报告，或者需经过再次合议；有的提出应当一律提交审判委员会讨论决定；有的提出应当授权院庭长决定是否将案件提交审判委员会。我们认为，赋予主审法官会议讨论意见较强效力，有利于发挥主审法官会议的业务把关和审判监督平台作用，但必须与尊重合议庭、独任法官依法独立办案主体地位相协调。因此，《意见》第九条规定，院长、副院长、庭长可以按照审判监督管理权限要求合议庭或者独任法官根据主审法官会议讨论的意见对案件进行复议。特别要强调的是，院长、副院长、庭长应当根据法院的审级职能定位和办案工作需要，充分考虑案件的具体情形，遵照审判监督管理规定的权限、条件和程序，统筹掌握要求合议庭、独任法官复议的尺度。实践中既要防止脱离监督管理，虚化主审法官会议作用，也要防止借口监督管理，弱化合议庭、独任法官办案主体地位，给法官增加不必要的工作负担，降低办案效率。
　　问：主审法官会议与审判委员会的关系应当如何把握？
　　答：主审法官会议与审判委员会的关系是大家比较关注的问题，如有的地方将主审法官会议作为审判委员会讨论案件的前置过滤机制。我们认为，应当准确把握作为服务审判的工作机制的主审法官会议和作为法定审判组织的审判委员会在性质、职责和功能等方面的区别。实践中，并非所有拟提交审判委员会讨论决定的案件都有必要提交主审法官会议讨论，也并非所有未采纳主审法官会议多数意见的案件都应当提请审判委员会讨论决定。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第二十四条第二款规定，院庭长对“四类案件”的审理过程或者评议结果有异议的，可以提交主审法官会议或者审判委员会进行讨论。主审法官会议的案件过滤功能应当置于审判监督管理平台功能之下，并与不同法院的审级职能定位、院庭长监督管理职权的行使相协调。因此，《意见》第九条规定，根据审判监督管理权限，院长、副院长、庭长只有在合议庭、独任法官复议之后仍未采纳主审法官会议的多数意见时，才能将案件提交审判委员会讨论决定。各地法院在制定工作细则时需要注意，一般而言，最高人民法院和高级人民法院的主审法官会议可以相对突出案件过滤功能，中级和基层人民法院的主审法官会议则应当“因地制宜”，不宜一概硬性规定其为审判委员会讨论案件的前置程序。
　　问：召开主审法官会议是否必须达到一定的出席比例？
　　答：关于会议召开门槛的问题，有的同志建议，对参加会议的人数和比例作出明确规定，例如规定三分之二或者二分之一的最少出席人数比例等。如此规定的初衷，是为了确保会议讨论成效，避免参与讨论人数过少导致代表性不足、意见建议质量不高。但在征求意见过程中，许多地方提出，有的法院体量较大、法官人数较多，硬性规定出席比例可能会导致主审法官会议召开困难，甚至加重法官负担而使会议流于形式。此外，主审法官会议讨论形成的意见为咨询意见，供合议庭或者独任法官审理案件时参考，原则上没有强制效力，规定出席人数比例并无太大必要。因此，《意见》没有对出席比例做硬性要求，各地可以根据本院人员情况和审判工作实际，就此作出细化规定。
　　问：召开主审法官会议是否有必要指定专人负责会务组织工作？
　　答：实践中，一些地方法院主审法官会议的会务组织工作薄弱，各地做法也不规范、不统一。虽然主审法官会议的召开较为灵活，但为了确保会议讨论质量，由专人负责会务组织工作非常必要。各级法院在制定工作细则时应当结合自身实际，为主审法官会议设置相对固定的会议秘书，负责排期、登记、通知、记录、送交会议材料、整理会议纪要等会务工作。但由于各地法院情况差异较大，《意见》很难作出统一规定，各地可以酌情安排。会务组织工作既可以由审判庭内勤同志承担，也可以由归口管理部门统一负责；人数较少的法院或者审判庭也可以直接指定法官助理或者书记员负责。
　　问：《意见》第五条的“准备必要材料”应当如何理解？
　　答：《意见》第五条规定，审理案件的合议庭或者独任法官应当准备必要材料。这是针对实践中一些地方主审法官会议参会人员准备不充分，发言针对性不强，讨论质量不高而设置的条款。征求意见过程中有同志提出，一些地方法官办案负担较重，建议会议材料尽量简化，避免给法官增加新的负担。我们认为，必要的材料准备是提高会议质量的前提和基础。一般而言，案情摘要、争议焦点、提请讨论的主要问题等材料是讨论发言的必要基础；类案及关联案件检索报告等材料可以根据各地法院具体情况适当增减，材料形式也可以灵活多样。此外，有同志建议统一明确提前送交材料的期限，以便参会人员充分准备；也有的同志认为，可以授权各地法院根据案件情况自行规定期限。经考虑，我们认为后一种意见较为妥当。
　　问：《意见》关于主审法官会议提请召开程序的规定应当如何理解？
　　答：《意见》第四条规定主审法官会议的提请召开程序有两种：一是合议庭、独任法官申请召开，二是院庭长根据审判管理权限决定召开。《意见》第四条第一款规定了七种情形，只要案件属于这些情形，合议庭、独任法官就可以将其提交主审法官会议讨论；合议庭、独任法官认为可以独立决定并对裁判结果负责的，也可以不提交讨论。起草过程中有同志建议对合议庭、独任法官申请召开主审法官会议合理设置条件，既能避免会议过于频繁，从而给法官造成负担，也能防止法官产生依赖心理，还能防止大量简单案件壅塞议题空间、降低工作效率。因此，院长、庭长应当对会议召开申请作必要的审核把关。
　　问：《意见》对主审法官会议议事规则有哪些规定？
　　答：《意见》征求意见过程中，大家普遍要求对议事规则作出明确规范，特别是对发言顺序作出规定。实践中，主审法官会议的主持人通常由院庭长担任，各地发言顺序也没有一定之规，导致一些地方出现领导同志或者老同志发言在先、年轻同志不便表达不同意见甚至无话可说的情形，既不利于集思广益，也不利于年轻同志成长。因此，《意见》第六条明确规定，参加会议的法官可以按照法官等级和资历由低到高的顺序依次发表意见，也可以根据案情由熟悉案件所涉专业知识的法官先发表意见，但主持人应当最后发表意见，从而能够有效避免前述弊端。实际执行中，参会人员应当围绕会议议题、争议焦点进行独立、客观、公正、充分地发表意见，提高发言和讨论质量；接续发言者没有新的理由的，也可以直接表明结论性意见，不必发表重复意见，以提高会议效率。
　　问：《意见》对主审法官会议的归口管理机制有哪些规定？

　　答：《意见》征求意见过程中，有的同志提出，主审法官会议讨论形成的意见往往多种多样，许多时候很难形成统一认识，得到全体参会法官一致支持的情况极其有限，由于参加会议的往往是一个法院的部分法官，为了统一法律适用标准，促进“同案同判”，客观上需要归口管理部门进行必要的梳理。因此，《意见》第十二条规定，归口管理部门应当对主审法官会议的会议纪要进行分析梳理，及时整理、印发那些对于形成裁判规则、统一法律适用标准、交流审判经验和指导司法实践等具有重要意义的会议纪要，并在案件裁判生效后结合公布裁判文书、典型案例等形式实现资源共享，以最大限度地发挥主审法官会议讨论成果的积极作用。