坚定不移推进司法责任制为核心的综合性改革落地见效

来源：人民法院报 作者：徐家新 浏览：973 发布时间：2017-10-16

   司法体制改革是国家政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。党的十八大以来，人民法院坚持正确改革方向，敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关，做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革。目前，司法体制改革“四梁八柱”主体框架已经确立，制约司法能力、影响司法公正的深层次、体制性问题逐步得到解决，为实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标提供了有力保障。

　　一、司法责任制等综合性改革取得显著成效

　　本轮司法改革涉及面广，其中，司法责任制改革是必须紧紧牵住的“牛鼻子”。根据党的十八届三中、四中全会部署，在党中央及中央政法委的坚强领导下，最高人民法院切实履行人民法院司法改革的主体责任，狠抓改革任务的统筹规划、精准落地和成果巩固，全国法院司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院人财物统一管理等四项综合改革有序平稳推进落实，取得了显著成效，为进一步全面深化司法体制改革奠定了坚实基础。

　　人员分类管理夯实了法官职业化建设的根基。法院人员分类管理就是将法院工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，三类人员各司其职、各负其责、各得其所，其中最为核心的内容就是法官员额制改革。员额制改革是对法院人员结构的重新“洗牌”，是一场动自己“奶酪”的硬仗。自2014年开始，先后分三批在全国法院开展试点，至2017年6月最高人民法院入额遴选工作圆满“收官”，全国法院共遴选产生12万余名员额法官。改革中，各地法院严格按照中央关于法官员额控制在中央政法专项编制39%以内的要求，坚持以案定额、省级统筹、动态调整，在确定不同法院的法官员额时兼顾地区及法院层级差异，确保员额向基层和一线办案部门倾斜；严格规范遴选标准和程序，切实发挥遴选委员会的实质把关作用，突出对司法能力、办案业绩和职业操守的考核；积极探索建立法官逐级遴选制度，地市级以上人民法院的法官一般通过逐级遴选方式产生，并针对不同层级法院的法官设置不同的任职条件，注重法官的审判经验和社会阅历。改革后，业务骨干回归一线办案岗位，入额必办案的要求得到全面落实，院庭长办案实现常态化制度化。据初步统计，与改革前相比，全国法院的一线审判力量平均增加了20%左右，人均办案量增长20%以上，结案率上升18%以上。

　　司法责任制改革确立了法官办案主体地位。围绕“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标，各地法院积极探索建立新型审判权运行机制，取消行政化的案件审批制，确立法官、合议庭办案主体地位，提交审判委员会讨论的案件数量大幅下降，直接由独任法官、合议庭裁判的案件占到案件总数的98%以上；法官助理及书记员改革方案相继出台，以法官为核心、以审判业务需求为导向的专业化新型办案团队建设加快推进，有力促进了办案效能的整体提升；按照“机构精简是基础、职能优化是关键”的思路，科学设置审判机构，整合职能交叉、业务相近的非审判业务机构，内设机构改革试点取得初步成效，管理层级大大简化，审判职能明显优化；在确立法官办案主体地位的同时，各级法院牢固树立“放权不是去监督管理、取消个案审批不等于取消司法监督”的理念，通过制定权力职责清单、明确法官惩戒规则、建立专业法官会议制度、完善信息化审判管理、加强司法标准化建设等方式，确保管理监督不缺位、权力行使必留痕、失职渎职要担责，审判管理监督的科学化、程序化、公开化水平显著提高。

　　健全落实职业保障增强了法官职业尊荣感和获得感。出台《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》，建立了与行政职级脱钩、体现司法职业特点的法官单独职务序列，为从源头解决一线办案人员职级低、发展空间有限、职业尊荣感不强等问题提供了政策支撑。目前，全国法院已基本完成首批员额法官单独职务序列等级确认工作。与此同时，各级法院积极落实与法官单独职务序列相衔接、有别于其他公务员的工资制度，实行与法官工作职责、实际业绩紧密关联的工资分配机制。各地法院相继设立法官权益保障委员会，为广大法官依法履职“撑腰鼓劲”，在维护法官人身财产安全、及时提供救助和补偿等方面发挥了积极作用。

　　人财物省级统管有效减少了司法受外界干预的可能性。积极推动省以下地方法院人财物统一管理。目前，对法官的统一管理，主要是建立了法官由省级统一遴选并按法定程序任免的机制，中级、基层法院院长均已实现由省级党委管理；省以下地方法院的机构编制管理工作，由省以下分级管理上收至省级统一管理，全国多数省份已顺利完成编制统一管理改革；部分地方已建立起省级财政经费统一管理机制，为省级法院统筹法官员额、调配司法资源创造了有利条件。此外，为解决诉讼“主客场”问题，按照中央部署，最高人民法院六个巡回法庭在深圳、沈阳等地相继设立，实现了巡回法庭管辖范围的全覆盖，被人民群众称为“家门口的最高法院”；积极稳妥开展跨行政区划法院改革试点，在北京和上海两家铁路运输法院的基础上，分别设立跨行政区划法院，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

　　二、遵循司法规律和职业特点推进司法责任制等综合性改革

　　习近平总书记指出，司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权，要求司法人员具有相应的实践经历和社会阅历，具有良好的法律专业素养和司法职业操守。

　　对法官实行有别于其他公务员的管理制度，是由法官的职业特点和司法规律决定的。长期以来，由于入职门槛偏低等原因，法官几乎成为所有法院工作人员的“代名词”，无论在审判业务部门还是在综合行政部门，无论是否真正从事审判执行工作，大都可以按照行政职级套上一个审判职务，未能很好地体现审判工作规律和法官职业特点。改革前，全国法院共约有20万名法官，占法院总人数的近60%。从职位性质、条件和特点来说，法官职位有别于公务员法规定的三种职位类别中的任何一个。法官依法行使办案职权，对案件自主作出判断，并对自己的判断负责，不依职务高低分配判断权；等级不同的法官就同一起案件行使审判权时，权力平等、共同担责，不存在“谁级别更高，谁审批把关”的问题。现代法治国家大都严格控制法官的数量，建立法官员额制度，旨在让最优秀的法律人才汇聚在审判岗位，用高质量的裁判结论确立基本价值和引导社会规则，以树立司法公信力和司法权威。员额制实施后，进一步解决各级法院法官的来源问题更加迫在眉睫。但按改革前法官选任规定，法官任职条件趋同，对法律职业经验的要求偏低，部分审判经验不足、司法阅历较少的人员可以直接担任上级法院法官，未能体现出各级法院的功能差异和任职要求，导致上级法院的裁判也很难获得下级法院法官的信服。法律的生命在于经验。法官缺乏社会阅历和职业经验，是导致审判质量不高、审判效率低下、机械适用法律的重要原因。这正是抬高法官初任门槛、建立法官逐级遴选制度的理论依据和现实考量。

　　实行“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制，是由司法权的判断权属性和亲历性要求决定的。完善司法责任制，是建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制的关键。过去，我国司法权运行具有明显的行政化色彩，案件办理由院庭长层层审批，导致审者不判、判者不审、判审分离、权责不清，既难以有效保障司法公正，也很难追究违法审判责任。亲历性是司法活动的基本规律。司法要解决的诉讼纠纷，往往是诉讼双方各执一词，各论其理。作为裁判者的法官必须以直接言辞为亲历的主要方式，以庭审为亲历的主要场所，亲自审查各方提交的证据材料，亲自听取各方陈述、举证、质证、辩论，才能避免偏听偏信，作出客观公正的裁判。当然，审判是对已经发生的事实进行再认识的过程，由于认知的局限性，有时无论案件事实是否清楚，法官都必须在诉讼期限内，根据对法律事实的内心确信作出相应的判断。司法权的判断权属性决定了司法责任从预设、认定到追究均存在一定的复杂性和多元性，认定责任必须坚持主观过错与客观后果相一致的原则，既要建立健全司法权运行机制及审判监督管理机制，严格依法追究法官违法审判责任，又要坚持职业豁免理念，切实保护法官依法履职。

　　完善司法人员职业保障政策，是由权责利相一致的要求决定的。法官的司法行为是对争议涉及的权利义务进行分配的行为，涉及公民的人身、财产甚至是自由。法官对案件的审理和裁决具有终局性和强制性，任何将权益纠纷移交法院裁决的组织和个人，都必须遵从法官的判决。根据权责利相统一的原则，法官作为定分止争的裁判者，必须通过司法责任制对其职业权力予以约束，也必须受到当事人的尊重和信赖，适当提高其政治、经济待遇，完善其职业和生活保障，能够使法官立场更中立、心态更超脱、裁决更公正。同时由于特殊的职业属性，法官的养成需要较长的过程，初任法官必须经过国家公务员考试和法律职业资格考试，具有相应法律工作经历，并经过一定时间的职前培训；法官的履职行为要受到严格职业伦理的限制，如法官离任两年内不得以律师身份担任诉讼代理人或辩护人，终身不得在原任职法院担任诉讼代理人或辩护人等。这种更为严格的职业约束，也要求建立与一般公务员不同的薪酬保障制度，既与法官承担的繁重工作和司法责任相适应，也有利于维护法官的职业尊荣感，强化其廉洁自律性和道德规范性。

　　开展人财物省级统管，是由审判权的中央事权定位决定的。我国是单一制国家，司法权作为中央事权，具有国家属性。我国宪法规定，人民法院是国家的审判机关。各级法院是国家设在各地并代表国家行使审判权的国家机关，在与地方部门的权力关系上应处于超脱地位；各地法院作出的生效裁判不仅仅是在当地有效，而是在全国范围内有效。长期以来，我国司法机关人财物实行分级管理、分级负责的体制，地方法院人财物由同级党政机关管理。这不仅与司法权的中央事权属性不相适应，也容易产生地方保护主义，不利于保证国家法律的统一正确实施。考虑到我国地域辽阔，各地情况复杂、差异较大，且法官及其他工作人员数量庞大，现阶段统一收归中央一级管理和保障难度较大。因此，党的十八届三中全会提出了省级统管的改革思路。当然，省级统管不等于垂直管理，更不是对上下级法院在审判监督关系上的突破，而是在省级平台上依托多个部门实现统筹管理。对此要有清醒认识，并坚决避免利用统管改革扩张部门权力的做法和倾向。

　　三、深入推进司法责任制等综合性改革

　　改革只有进行时，没有完成时。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议上强调，要继续高举改革旗帜，站在更高起点谋划和推进改革，坚定改革定力，增强改革勇气，总结运用好党的十八大以来形成的改革新经验，再接再厉，久久为功，坚定不移将改革进行到底。

　　全面推进现有改革政策落地见效。习近平总书记强调，在改革推进上要讲求战略战术，注意方式方法，做到成熟一个推进一个，办一件事成一件事。加强思想政治建设。越是深化改革，就越是要重视和加强思想政治工作，拧紧理想信念的“总开关”，这是人民法院长期以来的实践反复证明的真理。结合“两学一做”学习教育常态化制度化，不断改进思想政治教育的方式方法，将思想政治教育与审判业务培训相结合，引导法官进一步强化“四个意识”、坚定“四个自信”，打牢高举旗帜、忠诚使命的思想基础，铸就绝对忠诚的政治品格。培育法官职业精神。打造正规化、专业化、职业化的法官队伍，职业精神的认同和培育尤其重要。要全面落实中央《关于加强新形势下政法队伍建设的意见》要求，以法官职业行为规范为基础，以社会主义核心价值观、社会主义法治理念为总线，把培育执法为民的职业良知作为出发点，把强化公正廉洁的职业道德作为必修课，持续开展职业伦理、职业操守教育，努力造就一支忠诚可靠、执法为民、务实进取、公正廉洁的高素质法官队伍。深入推进员额制改革。随着员额法官遴选的常态化，进一步明确入额法官的岗位职责、办案基数和工作要求，注重考察办案能力和审判绩效，确保将最优秀的人才选入法官队伍；后续遴选既要考虑消化未入额法官“存量”，也要积极从优秀专家学者、律师、法官助理中遴选法官，深入挖掘审判人才的“增量”；坚持入额必办案，严格落实对院庭长办案数量、类型和办案方式的要求，加强对院庭长办案情况的通报、考核和监督，将办案绩效作为院庭长工作业绩考评的重要内容；建立“有进有出”“能上能下”的员额退出机制，将员额退出与绩效考核挂钩，对于只拿待遇不愿尽责、担当不够不敢尽责、能力不足不能负责、违纪违法惩戒问责的法官，及时清退出员额。全面落实工资制度改革。积极争取各级党委、政府的关心支持，拿出切实可行的工作方案，切实加快工作节奏，确保工资制度改革全面兑现；探索完善司法绩效考核制度，研究制定科学合理、简便易行的绩效奖金发放办法，形成良好的激励导向，既避免搞平均主义、干多干少一个样，又防止搞繁琐主义，导致改革政策迟迟无法落地。

　　进一步健全完善司法改革政策。习近平总书记指出，注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。随着改革进入攻坚期和深水区，单兵突进的“碎片化”改革已难以胜任改革需要，必须依靠系统性的思维、全局化的视野和协同作战的智慧，才能为新阶段的改革发展革除羁绊、扫清障碍、指明方向。积极推进“两法”修改工作。对现行《法官法》《法院组织法》进行修改，已列入本届全国人大常委会修法计划。要继续深入开展“两法”修改的研究论证工作，充分发挥通过立法加快建设中国特色社会主义司法制度的关键作用，总结好改革经验，巩固好改革成果，推动实现法律规范与司法改革、司法实践的良性互动，进一步完善人民法院组织管理基本法律体系。努力推进新型审判团队建设。坚持因地制宜，综合考虑不同地区、层级、业务特点，从案件类型、难易程度和人员结构等实际情况出发，组建灵活多样的专业化办案团队，避免简单搞1：1：1的配备模式；按照法官助理、书记员职务序列改革试点方案要求，着力推动现有编制内符合条件的书记员逐步择优转任法官助理，打通编制内法官助理、书记员的晋升通道；认真落实聘用制书记员管理制度改革方案要求，通过推行聘用制、购买社会服务等方式，拓宽司法辅助人员来源渠道，进一步细化法官、法官助理、书记员岗位职责，建立权力清单，有效防止办案团队名不副实、机制空转。坚持放管结合。在对员额法官充分放权的同时，进一步完善审判监督管理新模式，变人工监管为智能监管、事后监控为实时监控、粗放监督为精准监督，推动审判管理监督从微观的个案审批、文书签发向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管转变；全面落实最高人民法院关于司法责任制的实施意见，将人员分类管理改革产生的动力与新型审判权运行机制释放的活力深度融合，不断解放和激发巨大的内生动能；坚持一手抓改革办案，一手抓严格落实全面从严治党要求，确保院庭长有时间、有精力落实管党治党主体责任，防止片面强调办案量冲击院庭长队伍管理职责有效履行。

　　积极研究解决改革中遇到的新情况新问题。改革越深入，面临的“硬骨头”越多，新的矛盾和问题也会随之显现。习近平总书记指出“明者因时而变，知者随事而制”，这就要求我们在坚持顶层设计的前提下，根据各地实际，认真研究解决改革中遇到的新情况新问题，在破解改革难点、突破改革瓶颈中，推动司法体制改革落地生根。加快推进内设机构改革。在总结各地改革试点经验的基础上，坚持综合机构和业务机构同步改、机构精简和职能优化相结合，正确处理好内设机构改革和办案组织建设的关系，努力在专业化建设基础上实现扁平化管理，既尊重审判工作内在规律，不搞左右看齐，又统筹考虑不同层级法院的职能差异，不搞上下完全对口。稳步推进司法管辖制度改革。认真研究完善最高人民法院巡回法庭案件管辖制度，更好发挥其在审理跨行政区划重大、疑难民商事、行政等案件中的积极作用；稳妥推进铁路运输法院改造为跨行政区划法院，合理构建跨行政区划法院的上诉机制，适时在地广人稀、案件量少的地方就设立跨县区基层法院、跨地市中级法院进行试点。创新应用市场化、信息化手段。在合法、安全的前提下积极探索开展司法辅助事务外包，充分运用好市场化、社会化机制，推动形成专门队伍和社会力量共同破解司法工作难题的新局面；善于将现代科技应用和司法体制改革相结合，加快智慧法院建设，努力构建人力与科技深度融合的司法权运行新模式，在更高水平上推动实现审判体系和审判能力的现代化。